贝林机制的作用及其对金融系统稳定性的影响

2007年至2009年这场金融危机过后,各国学者、监管者和金融从业者都在思索危机爆发的根源和避免危机再度发生和减轻危机损害程度的措施。现在的国际共识是需要进一步提升金融机构的风险抵御能力(loss absorbency)、增强金融系统的稳定性、改进金融机构的监管模式、强化宏观审慎性监管。
从目前提及的建议措施来看,可大体分为两类:一方面从增强金融机构体质着手,降低企业倒闭机率。这些措施注重于提升金融机构的持续经营能力(Going Concern),通过提高资本要求(如强化资本质量、提高资本充足要求)、约束经营行为(如限制自营行为)、加强风险管控能力、改善公司治理机制等措施,强化企业运营能力。另一方面则是从处置(Resolution)角度出发,减轻金融机构倒闭的负面影响。这些措施尚存在一些争议,还没有取得广泛共识。这些措施主要探讨金融机构出现非持续经营(Gone Concern)时的处置方法,主要目的是降低对金融系统的冲击,提高金融系统的整体稳定性,主要原则是股权债权投资人要共担风险,避免政府注资挽救以避免道德风险,同时加快金融机构的处置效率。
目前,在处置系统重要性银行(Globally Systemically Important Banks, G-SIBs)、解决金融机构大而不倒问题(Too Big To Fail, TBTF)上,贝林机制(Bail-in Mechanism)提供了新的思路,与或有资本安排(Convertible Contingent Capital, CoCo)在国际上引起了广泛关注。
一、 贝林机制的概念和其作用
理论上讲,当企业破产时,债权人和股东应共同承担损失。但是金融危机的破产清算,其复杂程度远高于一般工商业企业,需要给予特别的关注。金融企业,特别是大型银行,在国民经济中发挥了重要作用。银行资产规模大负债率高,资金主要来源于储户存款和客户资金,而其资产价值波动性很大,处置不当会引起连锁反应,导致系统性危机,这就要求在处置银行必须给予特别关注,需要兼顾公平效率。在本次金融危机中,欧美各国政府为防止经营不善的金融机构破产而引发系统性风险,不得不注入巨额资金予以救助(Bail out)。这些救助行为,虽然维护了市场稳定,避免了危机的蔓延,但是违反了发达国家普遍公认的市场规则。有人认为,政府救助行为是以纳税人资金去拯救金融机构债权人,有失市场公平,而且政府救助只针对大银行,有严重的道德风险。贝林机制的这一概念的提出,通过法律授权和政府主导金融机构的处置,实现债权人和股东共担损失,在相当程度上可以解决金融机构大而不倒问题。
所谓贝林机制,到目前为止国际上还没有统一定义。一般理解,贝林机制是指金融机构在面临法定破产或者无力偿还时将债权转化为股本而进行资本重组的制度安排(Bail-in refers to a mechanism whereby at a point in time in advance of the legal bankruptcy or insolvency of a financial firm a power is exercised to convert part of the firm’s debt into capital to bring about a recapitalization) 。贝林机制作为银行资本重组的方案设计,可增强银行的信任度;由于没有增量现金的进入,为保障中央银行和市场参与者的信任度,贝林机制尚需要有明确的法律依据和监管支撑。需要强调的是,贝林机制的出发点在于减少金融机构处置过程的不确定性、维持公众对相关金融机构的信心、保障金融机构处置的有序并减缓对金融系统的冲击,而不是着眼于挽救问题金融机构 。
从理论上而言,贝林机制主要起到两个作用:1、最大限度保护债权人利益;2、维护系统稳定性。当然两者有相当程度的交叉。从监管者角度或者系统性思维而言,维护系统稳定性更加重要,当然前提是保护债权人利益。由于贝林机制使用的复杂性和监管资源的有限性,国际上普遍主张贝林机制应主要适用于系统重要性银行,其他金融机构可参照适用,但是应作为特例处理。
贝林机制的出发点在于通过股权核销和债权转股权,债权人和股权所有人共同承担损失并实现资本重组,提升市场对问题银行的信心,隔绝风险传播。贝林机制成功的重要前提是降低金融机构的相互关联性(Interconnectedness)和债务工具的互持。如果在资本市场上银行互持各自发行的债务工具,这是一家银行出现经营困难需要实施贝林机制,风险依然会通过债务转换和消减来进行传播,从而降低系统安全。因此,为提高系统稳定性,有必要降低金融机构的关联性。这也完全符合目前国际监管机构的思路(如在2010年底颁布的第三版巴塞尔协议 (Basel III)流动性覆盖率 规定,银行间资金的流失率为25%,远高于零售存款的5%,也是不鼓励银行间的资金流动)。
二、 贝林机制实施途径和效果
需要指出的是,贝林机制的实施范围只是银行部分债务而不是全部债务。一般认为,一年期以上的高级债权(Senior Debt)可以实施贝林机制,银行吸收的个人存款和交易发生的短期债权债务不在贝林机制的实施范围。目前,对于贝林机制的实施范围还有争论,有人主张不限定债务范围,避免出现逆向选择。
以下举例说明贝林机制的实施途径。M银行是1家大型银行,资产总额为1万亿美元,股本为500亿美元,次级债务为200亿美元,零售存款为5000亿美元,其它债务为4300亿美元(其中符合贝林实施机制的高级债务为2300亿美元),资产负债表参见例1。
例1:M银行资产负债表(危机之前)
单位:亿美元
资产 负债和所有者权益
现金 200 零售存款 5000
证券投资 1500 合格高级债务* 2000
按揭贷款 3500 其他高级债务 2300
公司贷款 1000 次级债务 200
其他资产 3800 股本 500
资产合计 10000 负债及所有者权益合计 10000
* 满足实施贝林机制实施条件的高级债务
因银行经营不善,M银行的按揭贷款出现大量不良贷款,年度经营亏损800亿美元。如果银行清盘,假定债务偿还顺序相同(rank pari passu) 、债权回收率为70%,则银行清盘损失共计3490亿美元(包括股本500亿美元、次级债务200亿元和其它债务2790亿美元)。因此,合格高级债务持有人损失600亿美元(损失率为30%),股本和次级债务持有人损失700亿美元(损失率为100%),资产负债表参见例2。

例2:M银行资产负债表(清算后)
单位:亿美元
资产 负债和所有者权益
现金 200 零售存款 3500
证券投资 1400 合格高级债务* 1400
按揭贷款 1000 其他高级债务 1610
公司贷款 610 次级债务 0
其他资产 3300 股本 0
资产合计 6510 负债及所有者权益合计 6510
如果银行实施贝林机制,则800亿美元的经营亏损首先是核销500亿美元股本和200亿美元的次级债务,然后是注销100亿美元的合格高级债务,然后银行股本重组,将700亿美元的合格债务转换为股本。在贝林机制实施后,合格债务持有人将持有1900亿美元资产(700亿美元股本和债务1200亿美元),损失率为5%;股本和次级债务持有人损失700亿(损失率为100%),资产负债表参见例3。
例3:M银行资产负债表(实施贝林机制后)
单位:亿美元
资产 负债和所有者权益
现金 200 零售存款 5000
证券投资 1500 合格高级债务* 1200
按揭贷款 2700 其他高级债务 2300
公司贷款 1000 次级债务 0
其他资产 3800 股本 700
资产合计 9200 负债及所有者权益合计 9200
由上例可以看出:如果一家银行同时拥有普通股、次级债务和贝林机制工具的情况下,三者有一定的偿还顺序。一旦金融机构面临经营困难需要实施债务重组,则普通股首先用于吸收损失,然后是次级债务;如果普通股和次级债务仍不能满足需要,则将考虑实施贝林机制。
根据上例,破产清算和实施贝林机制下金融机构的资产价值有很大区别。其中,主要原因是破产清算下金融机构的商业价值(Business Value)遭到很大破坏,商业价值包括连锁经营价值(Franchise Value)、客户价值(Customer Value)和员工价值(Workforce in Place),在清算中基本不复存在。另外,清算费用和资产甩卖(Fire Sale Effect)也是资产损失的重要原因。
根据美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC)2011年4月份发表的一份报告 ,在2008年9月雷曼兄弟申请破产保护前,资产合计2100亿美元;股东权益200亿美元,次级债务150亿美元,各项短期和长期债务850亿美元,其它债务900亿美元。根据2011年1月25日清算评估结果,高级无担保债权持有人的资产回收率为21.4%,其他无担保债权人在11.2%至16.6%之间。美国联邦存款保险估计,如实施贝林机制,雷曼兄弟不良资产约500至700亿美元,按照400亿美元损失计算(相应损失率为60%至80%),扣除350亿美元股本及次级债务,债权人承担的损失为50亿元,平均资产回收率将达到97%。
由此可见,在实施贝林机制以后,银行整体价值得到相当程度的保留,各项债权持有人的利益都得到改善。在贝林机制实施的过程中,一个重要的过程就是现有的股本将全部被注销,以避免现有股东搭便车和潜在道德风险,一般情况下次级债务(或有资本)也将被一道注销。
三、 贝林机制与或有资本安排的区别
2010年10月20日,金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB)发表了《降低系统重要性金融机构道德风险:金融稳定理事会的政策建议及时间表》 ,强调系统重要性金融机构应具备较高的风险损失能力,应要求金融机构采取一系列手段包括附加资本或或有资本或贝林机制来提升风险抵御能力。
贝林机制和或有资本有相似之处,两者都是在特定条件下可以转换为金融机构股权资本的债务工具,且均不涉及新资本的注入。但是两者又有很大不同,主要体现在:
1、 两者的出发点不同。贝林机制主要立足于金融机构的非持续经营,即在面临破产的威胁下如何保存企业价值从而降低系统风险;或有资本主要是进一步提高金融机构的资本实力,更好的满足监管要求。
2、 两者的操作形式也有差异。贝林机制非常灵活,既可以是法律安排,也可以法律安排与合同约定的组合;或有资本只能是合同式安排。
3、 两者的适用工具也不一样。贝林机制适用的债务工具比较广泛,在理论上讲可以包括清偿权优于次级债务的一般债务;或有资本一般只能是次级债务,适用债务工具比较窄。
四、 贝林机制的最新进展
自从2010年初贝林机制的概念 提出之后,就得到了国际上的广泛关注。2010年6月27日发表的20国集团首脑峰会宣言 提出,“…要求金融稳定理事会就首尔峰会提出的有关有效处理系统重要性金融机构相关问题研究相关政策建议。除金融工具和鼓励市场纪律相关机制外,这还应包括或有资本、贝林措施、资本附加、征税、结构约束和扣减无抵押债权人等措施…”(Called upon the FSB to consider and develop concrete policy recommendations to effectively address problems associated with and resolve systemically important financial institutions by the Seoul Summit. This should include more intensive supervision along with consideration of financial instruments and mechanisms to encourage market discipline, including contingent capital, bail-in options, surcharge, levies, structural constraints, and methods to haircut unsecured creditors…..)。这说明贝林机制已纳入政策研究层面,不再仅仅是学术讨论课题。
2011年1月6日欧盟理事会 (the European Commission) 发表题为《欧盟有关银行恢复和处置可能框架的相关技术细节》 (Technical Details of a Possible EU Framework for Bank Recovery and Resolution) 的工作文件 (Working Document) ,在附件中专题研究债务消减作为银行处置的工具之一,对贝林机制的具体实施细节(包括实施范围、市场和定价机制、集团处理、维护债权人信心和保持流动性)进行了深入讨论。2011年7月巴塞尔委员会发表报告,对银行处置(含贝林机制)的进展情况予以说明。2011年7月19日金融稳定理事会发表征求文件,征求各国对系统重要性银行处置措施的建议,其中明确包括贝林机制。因此有理由相信,贝林机制将在不久的将来为各国所认可,并成为处置系统性银行、维护金融系统稳定性的有力工具,当然具体立法过程仍将由各国立法机构通过国内立法手续完成。

主要参考资料:

1. Basel Committee on Banking Supervision: Resolution policies and frameworks- progress so far, July 2011
2. Clifford Chance: Legal Aspects of Bank Bail-ins, May 2011, http://www.cliffordchance.com
3. FDIC Quarterly: the Orderly Liquidation of Lehman Brothers Holdings Inc. under the Dodd-Frank Act
4. European Commission: Technical Details of a Possible EU Framework for Bank Recovery and Resolution, working document, January 6th 2011, http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2011/crisis_management/consultation_paper_en.pdf
5. IIF: Addressing Priority Issues in Cross-Border Resolution, IIF Report, May 2011
6. IIF: Macroprudential Oversight: An Industry Perspective, Submission to the International Authorities, IIF Report, July 2011
7. Financial Stability Board (FSB): Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions, consultation paper, July 19th 2011
8. 中国金融:《自救安排及其在我国的应用》,李文泓、吴祖泓,2011年第6期

About wilbertouyang

I am a Chinese, just moved from China to the States. I am now working for the banking compliance field, especially keen on new basel accord, liquidity risk, corporate governance, etc.
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